Sahara Info n°98 juillet 2016
Il m'a été demandé de brosser rapidement le panorama du droit international applicable à la question du Sahara occidental. Je suis conscient que beaucoup connaissent bien la question, je vais donc essayer de ne pas être trop long. Rien n'a changé parce que le droit international positif est aujourd'hui substantiellement identique à ce qu'il était au milieu des années 70. Mais tout est différent, parce que l'attitude que les Nations Unies adoptent dans la mise en œuvre de ce droit est, elle, fondamentalement autre. C'est donc de cette tension entre le droit applicable, d'une part, et le droit tel qu'il est réellement appliqué, de l'autre, que je voudrais brièvement vous entretenir aujourd'hui. Tout d'abord, en ce qui concerne le droit applicable, rien n'a fondamentalement changé et il reste important de le rappeler. Je voudrais en particulier souligner quatre points :
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RIEN NE CHANGE MAIS TOUT EST DIFFERENT : 40 ANS D'APPLICATION
DU DROIT INTERNATIONAL AU SAHARA OCCIDENTAL
Monsieur Vincent CHAPAUX, Maître de conférence au Centre de droit international de
l’Université libre de Bruxelles
Il m'a été demandé de brosser rapidement le panorama du droit international applicable
à la question du Sahara occidental. Je suis conscient que beaucoup connaissent bien la
question, je vais donc essayer de ne pas être trop long.
Quand on m'a demandé de parler de ce sujet, je me suis tout de suite fait la réflexion
suivante : « Depuis 40 ans, au Sahara, rien n’a changé en matière de droit
international… mais pourtant tout est différent. »
Rien n’a changé parce que le droit international positif est aujourd’hui substantiellement
identique à ce qu’il était au milieu des années 70. Mais tout est différent, parce que
l’attitude que les Nations Unies adoptent dans la mise en œuvre de ce droit est, elle,
fondamentalement autre. C'est donc de cette tension entre le droit applicable, d’une part,
et le droit tel qu'il est réellement appliqué, de l’autre, que je voudrais brièvement vous
entretenir aujourd'hui.
Tout d'abord, en ce qui concerne le droit applicable, rien n’a fondamentalement changé
et il reste important de le rappeler. Je voudrais en particulier souligner quatre points.
Premièrement, au regard du droit international, le Sahara est toujours un
territoire non-autonome.
C’est très clairement la position des Nations Unies qui ont laissé le Sahara sur la liste
des territoires non-autonomes et qui continuent à traiter la question du Sahara au sein de
la quatrième commission de l’Assemblée générale (responsable des questions de
décolonisation). Au sein des Nations Unies, même les personnes qui ont des positions
un peu complexes sur la question, comme H. Corell, l'ancien conseiller juridique du
Secrétaire général, reconnaissent que le Sahara occidental est un territoire nonautonome.
Quant aux membres des Nations Unies, le Secrétaire général le rappelait en
2006, aucun d’entre eux n’a reconnu la souveraineté du Maroc sur le territoire du
Sahara occidental.
Le territoire est donc un territoire non-autonome au regard du droit international
puisque les Nations Unies le qualifient comme tel et qu’aucun État (à l’exception du
Maroc) ne propose de qualification juridique alternative.
Soulignons que cette apparente homogénéité de la communauté internationale masque
en réalité des positionnements diplomatiques plus subtils. Beaucoup d’États, sans
reconnaître la souveraineté du Maroc sur le Sahara occidental, offrent un soutien
diplomatique plus ou moins explicite au gouvernement marocain en se positionnant par
exemple en faveur de « l’intégrité territoriale du Maroc ». Ce type de discours est
souvent utilisé pour plaire aux dirigeants marocains car il peut être compris comme un
soutien à la présence du Maroc au Sahara. En réalité, se prononcer en faveur de
l’intégrité territoriale d’un État ne dit rien de l’étendue du territoire dont l’intégrité
devrait être protégée. Se prononcer en faveur de l’intégrité territoriale du Maroc ne
revient donc pas du tout à reconnaître la légalité de la présence marocaine au Sahara.
D’autres entités, comme l’Union européenne, refusent également de reconnaître la
souveraineté du Maroc sur le Sahara mais agissent comme si cette souveraineté était
établie, notamment en utilisant le Maroc pour exploiter les ressources naturelles du
territoire sahraoui. Ces attitudes problématiques sur le plan du droit international ne
changent pourtant pas le fait que la reconnaissance est inexistante.
Après toutes ces années, le Sahara est donc toujours formellement considéré par les
États comme un territoire non autonome et non comme une province marocaine.
Deuxième aspect, au Sahara occidental, le Maroc est une puissance occupante.
C’est une question importante mais qui était très débattue. En effet, le terme
« occupation » renvoie à deux corps de règles différents : celui du droit à
l’autodétermination et celui du droit des conflits armés. À mon sens, le Maroc est une
puissance occupante dans les deux cas.
Dans le premier cas, celui du droit à l’autodétermination, la chose fait peu de débat.
Dans deux résolutions de l’Assemblée générale des Nations Unies (Rés. 3437 et Rés.
3519), il est en effet très clairement établi que la présence du Maroc au Sahara
occidental est une occupation. La question est donc réglée.
En ce qui concerne le droit des conflits armés, la chose était plus complexe. Le Maroc
avait en effet toujours refusé que le droit des conflits armés s’applique à ses relations
avec les territoires non-autonomes et les peuples ayant le droit à l’autodétermination.
Cela n’empêchait pas nécessairement l’application du droit des conflits armés mais il
faut reconnaître qu’il y avait place pour un débat juridique sur la question. Aujourd’hui,
toutefois, les choses sont claires. En effet, en juin 2011 le Maroc a ratifié le premier
protocole aux Conventions de Genève, lequel a notamment pour effet d’étendre
l’application du droit des conflits armés aux conflits opposant un État et un peuple ayant
le droit à l’autodétermination. C'est une convention par exemple qu'Israël n'a jamais
ratifiée parce qu’il est dans une situation semblable sur le plan juridique à celle du
Maroc (même si les contextes sont très différents).
La ratification de cette convention lève tout doute sur le fait que le Maroc, au Sahara,
est bien une puissance occupante. Je pense d'ailleurs que si H. Corell devait aujourd'hui
réécrire l’avis juridique qu'il a écrit en 2002 (dans lequel il éprouvait manifestement des
difficultés à procéder à une qualification de la présence marocaine au Sahara), il serait
bien en peine de nier le fait que le Maroc est une puissance occupante.
Troisièmement, les obligations du Maroc restent les mêmes : obligation de retrait
et cessation de l’exploitation des ressources naturelles
Sur le plan maintenant des obligations des parties concernées, là aussi elles restent les
mêmes. Le Maroc a une obligation de retrait du Sahara – qui découle simplement de
l'interdiction générale de l’annexion des territoires par la force en droit international. Il a
aussi une obligation de ne pas exploiter les ressources naturelles du Sahara, qui
appartiennent – et le droit international est limpide sur ce point – aux peuples des
territoires non autonomes (et non à leurs occupants). C’est ce que l’on appelle la
souveraineté des peuples sur leurs ressources naturelles.
A cette interdiction générale d’exploiter les ressources naturelles, il existe à ma
connaissance deux exceptions. La première est évidemment celle de l’accord du peuple
sahraoui. Si celui-ci donnait mandat au Maroc pour exploiter ses ressources, le Maroc
pourrait bien entendu y procéder. Mais rien ne montre que cet accord existe et tout
montre qu’il est très improbable qu’il advienne dans un futur proche. La deuxième
exception est celle prévue par le droit des conflits armés (art. 55 de la 4ème Convention
de Genève) qui permet à la puissance occupante d’exploiter certaines ressources pour
nourrir les troupes présentes ou la population occupée. Cette exception est évidemment
conceptuellement mobilisable mais ne semble pas correspondre prima facie à la
situation d’exploitation systématique et d’exportation massive des ressources naturelles
sahraouies vers l’extérieur.
Enfin, le droit international prévoit des obligations pour les États-tiers.
Ce dernier aspect a, à mon avis, été très mal pris en compte par la Cour de Justice de
l'Union Européenne, mais je laisserai ce point à Gilles Devers.
Le droit international n'est pas du tout silencieux sur la question des obligations pour les
États tiers dans le cas d’une violation grave et systématique du droit à
l’autodétermination d’un peuple. La question est réglée par l'article 41 du projet de la
Commission du droit international sur la responsabilité des États pour fait
internationalement illicite.
Dans le cas qui nous occupe, les États tiers, même ceux qui ne sont pas directement
concernés par la situation, font face à trois obligations. La première est l’interdiction de
reconnaître la violation du droit à l’autodétermination du peuple Sahraoui comme
légale. Ce qui implique notamment de ne pas reconnaître l’occupation comme légale, ce
qui pose un vrai problème notamment à l'Union Européenne dans ses rapports
commerciaux. La seconde obligation est de ne pas prêter aide ou assistance au maintien
de la situation. Encore une fois, ce point est très problématique pour l’Union
européenne qui collabore avec le Maroc à l’exploitation des ressources naturelles du
Sahara et facilite ainsi la pérennisation de la présence marocaine. La troisième et
dernière obligation consiste pour les États à coopérer pour mettre fin à cette violation du
droit à l’autodétermination. En ce qui concerne la majorité des États de la planète, cette
obligation est également très peu respectée.
Rien n’a changé… mais tout est différent
Je terminerai en revenant sur ce que je vous ai dit au départ, à savoir que si rien n'avait
changé (et c'est ce que je viens de vous montrer depuis quelques minutes), en réalité
tout est différent.
Tout est différent parce que les Nations Unies ont, à mon sens, radicalement changé
d'attitude depuis le début des années 2000. Non pas en modifiant le droit international
per se mais en adoptant une attitude clairement défaitiste par rapport aux potentialités
de son application.
Dans les années 70, 80 et 90, un observateur neutre pouvait encore prétendre que les
Nations Unies avaient pour ambition que le droit international soit appliqué aux Sahara.
C’était l’époque où les Nations Unies demandaient un avis à la Cour internationale de
Justice sur la question (milieu des années 70). C’était une époque où on reconnaissait
que la présence marocaine au Sahara était une occupation (années 80). C’était le
moment enfin où on créait une force de maintien de la paix (la MINURSO) pour faire
appliquer le droit à l’autodétermination sur le terrain (années 90).
Tout cela semble être laissé de côté au début des années 2000, lorsque les Nations Unies
décident d’adopter une nouvelle attitude : mettre le Polisario et le Maroc autour d’une
table pour qu’ils trouvent une solution à leur différend. Comme si occupant et occupés
étaient sur le même pied et devaient simplement arriver à un accord.
Cette nouvelle éthique managériale des Nations Unies change complètement l’esprit du
droit international. Le droit à l’autodétermination n’était pas prévu au départ comme un
droit négociable mais comme un principe indérogeable. Les Nations Unies n’étaient pas
censées jouer le rôle d’organisation neutre chapeautant les négociations mais se
pensaient comme une institution chargée du respect du droit des peuples à disposer
d’eux-mêmes.
C’est cette éthique managériale qui gangrène aujourd’hui le processus de résolution de
ce différend. Les Nations Unies doivent à mon sens abandonner cette nouvelle tendance
et revenir à leur mandat originel. Peut-être alors verra-t-on un droit international non
seulement applicable mais – on peut rêver – appliqué.
exposé présenté par le Professeur Chapaux à la Conférence internationale tenue à Paris
le 19 avril 2016, Assemblée nationale : « Le règlement du conflit du Sahara occidental,
une question de droit international. Aux côtés de l’ONU, quel rôle pour l’Europe ? »
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